Abolire le province non basta
Abolire le province è "cosa buona e giusta" ma non basta! Occorre dare un nuovo assetto amministrativo al Paese, non solo per una esigenza di riduzione della spesa corrente, quanto piuttosto per renderlo più efficiente e più uguale.
Ma anche sul versante dell'organizzazione dello stato scontiamo, come in altri settori, il peso della nostra storia, che a volte risulta così gravoso che quasi ci schiaccia e paralizza fino a pietrificarci in una visione immutabile delle cose, così ogni discussione ed è proprio il caso della abolizione delle province, diviene lo scontro tra fazioni, perdendo di vista il nucleo della questione, che in questo caso è l'efficienza del modello organizzativo dello stato e quindi anche l'efficacia dell'allocazione delle risorse. Al contrario dalla storia bisognerebbe trarre gli elementi culturali in base ai quali elaborare i cambiamenti necessari per una utile evoluzione.
Oggi il nostro ordinamento amministrativo conta 20 regioni, 110 provincie, e ben 8092 comuni (Dati ISTAT agg. marzo 2013), tralasciando la miriade di organismi intermedi dalle Comunità montane e isolane, alle autorità di bacino, ai consorzi di sviluppo industriale, alle unioni di comuni. Questo universo di enti ed istituzioni ormai ha determinato via via negli anni una perdita di efficienza e di efficacia che pesa ben oltre il mero costo finanziario iscritto nel bilancio dello stato, delle regioni e via via di ciascuna ente.
Tale modello deriva per via diretta dalla organizzazione definita con la creazione dello stato unitario nella seconda metà dell'ottocento, ma affonda le proprie radici nella storia del nostro paese sin al medio evo e poi al rinascimento con l'età delle signorie e quindi dei Comuni, che fece della nostra terra l'avanguardia culturale del mondo ma che nella sua visione cristallizzata rischia di divenire un fattore di arretratezza che può separarci dall'Europa e dai novero paesi avanzati.
L' "Italia dei Campanili" non può continuare ad essere il riferimento culturale dell'organizzazione di uno stato moderno inserito a pieno titolo nel contesto Europeo. Gli oltre ottomila comuni d'Italia evidentemente non sono più in grado di fornire una adeguata ossatura dello stato con le attribuzioni disegnate dalla costituzione, tanto più se si immagina una ulteriore accelerazione sul percorso di riforma dello stato in senso federalista. I comuni, come dimostrano i dati forniti dall'ISTAT, non costituiscono un insieme omogeneo, esso è, al contrario, un universo composito e variegato. Infatti se consideriamo il principale connotato per una classificazione dei comuni, ovvero dalla dimensione demografica, rileviamo che il comune più piccolo è Monterone in provincia di Lecco e conta appena 33 abitanti, mentre il comune più grande è Roma e conta 2.546.804 abitanti. Ciascuno di essi, almeno sulla carta, dovrebbe erogare i medesimi servizi ai cittadini e fornire le medesimi condizioni di accesso ai beni pubblici e garantire uguali opportunità e condizioni di vita. E' evidente che ciò non accade determinando condizioni di sperequazioni e disuguaglianza tra cittadini dei diversi comuni anche all'interno della medesima area geografica con gravi conseguenze anche sugli equilibri sociali e territoriali.
Ciascun comune, poi per assolvere al proprio ruolo istituzionale, funzionale ed organizzativo ha un proprio sindaco, un consiglio comunale, una giunta, il personale per la conduzione degli uffici e dei servizi pubblici. Ciascun comune ha una propria gestione finanziaria, è soggetto erariale e tributario, e deve garantire servizi pubblici ed assicurare la gestione del territorio cittadino e delle infrastrutture e strutture pubbliche comunali.
Qualche settimana fa il ministro Delrio ha affermato "Confido che si possa in tempi rapidi arrivare a una nuova organizzazione del livello provinciale che consenta di mettere al centro i Comuni e le Regioni e che consenta un considerevole risparmio di costi, non solo per l'abolizione in sé ma per le sinergie tra i diversi livelli di Governo e se vengono definite in maniera puntuale le competenze".
Ritengo che tale affermazione vada precisata, per le implicazioni che essa contiene. In particolare rilevo un elemento di potenziale contradizione che deve essere oggetto di un chiarimento preliminare. Occorre precisare, a mio avviso, che "mettere al centro i comuni", deve significare porre al centro della struttura organizzativa del nostro paese il livello di governo locale che, però, non può e non deve corrispondere con l'attuale universo di comuni, ma deve fondarsi proprio da una nuova articolazione delle circoscrizioni amministrative di base.
Uso questa locuzione proprio per sgombrare il campo dagli equivoci che il temine comune può determinare. La "circoscrizione amministrativa di base", ovvero l'"ente locale" deve necessariamente avere una dimensione demografica e territoriale in grado di assicurare la necessaria prossimità ai cittadini, ma deve, anche, essere in grado di assolvere adeguatamente alle funzioni amministrative oggi poste in capo ai comuni. Per essere più chiaro mi servirò di un esempio che ci viene fornito dall'esperienza sviluppata in Campania in occasione della formazione del Piano Territoriale Regionale. Qui la descrittiva del Piano, per collocare nel territorio politiche coerenti di sviluppo, identifica sistemi territoriali di sviluppo. Essi altro non sono che aggregazioni di comuni strutturate in ragione di fattori di omogeneità definite dominanti. Tali aggregazioni inoltre spesso rappresentano altresì la trasfigurazione di altre esperienze di collaborazione e partenariato dei comuni finalizzate allo sviluppo (Patti Territoriali, Patti pe l'occupazione ecc.) che hanno richiesto quale atto preliminare la costituzione di una spontanea aggregazione di Comuni, e che hanno di converso generato altri soggetti intermedi " di scopo", agenti dello sviluppo locale, cui generalmente è stata demandata la formazione e l'attuazione dei programmi di sviluppo. Così gli STS, definendo un nuovo modello di unità territoriali, hanno assunto un ruolo ed funzione essenziale nella identificazione e nella attuazione delle politiche di sviluppo in Campania. Questa esperienza non è una peculiarità esclusiva della regione Campania, al contrario è diffusa nel panorama delle regioni d'Italia pur con diverse declinazioni, che in ragione delle specifiche occasioni e necessità ha prodotto nuovi modelli e strutture territoriali. Ad esse va rivolto lo sguardo per superare l'attuale polverizzazione amministrativa sempre più lontana dai necessari livelli di efficienza ed efficacia. Se perseguissimo una siffatta riforma in Campania si passerebbe dagli attuali 551 comuni a 45 Enti Locali, di questi 5 rappresentano le aggregazioni urbane di Napoli, Salerno, Caserta, Avellino e Benevento.
Oggi, dopo che la Consulta come era facilmente prevedibile ha censurato la soppressione per decreto delle province, il governo ha predisposto un disegno di legge costituzionale che sopprime l'istituto della provincia dalla Carta Costituzionale affidando alla legge ordinaria la riorganizzazione territoriale indicando che eventuali enti intermedi dovranno essere a costo zero e saranno definiti dalle regioni nei limiti dei criteri generali definiti con legge dello Stato in attuazione della specifica potestà organizzativa ad esse riconosciuta dal Titolo V della Costituzione e precisata dal D.Lgs 267/2000, sentita la popolazione regionale. Detti enti sono definiti nella proposta "Enti locali per l’esercizio di funzioni di governo dell’area vasta e di coordinamento dei comuni".
Questa proposta, pur mostrando una maggiore sensibilità alla situazione in atto, evidenzia molti limiti ed incongruenze e non risolve il nodo della riorganizzazione delle funzioni amministrative conseguenti allo scioglimento delle province. In particolare essa appare postulare la necessità di identificare forme di governo riguardanti le tematiche definite di area vasta nonché la necessità di coordinamento dei comuni, ma poi affida la soluzione ad una attività volontaristica degli enti comunali, che nel contesto Italiano alla luce delle esperienze maturate appare del tutto inadeguata. Così come appare inadeguata l'assenza di una puntuale analisi delle funzioni amministrative. Al contrario per poggiare la discussione su più solide fondamenta bisognerebbe partire da una puntuale riscrittura del DPR 616/77, da essa emergerebbe con assoluta cristallinità la inadeguatezza del modello organizzativo imperniato sugli 8000 comuni d'Italia. Appare perciò ineludibile ad oltre 23 anni di distanza dalla legge 142/90 procedere ad una riforma strutturale della organizzazione dello Stato, il dibattito e le esperienze maturate, il progresso tecnologico e il cambiamento dello scenario internazionale, sviluppatesi in oltre 20 anni ci impongono di affrontare questa sfida con un profilo più alto dell'attuale discussione, che sembra assolutamente appiattita sulla sola esigenza di cassa.
L'esigenza corrente di cassa al contrario deve essere trasfigurata nell'esigenza di un più generale miglioramento della qualità e dell'efficienza della spesa pubblica. In questa prospettiva il superamento degli attuali comuni non è rinviabile. E' questo il tema che dovrebbe essere in cima all'agenda politica delle Istituzioni Nazionali e Regionali; non può sfuggirne la rilevanza e le implicazioni connesse al ridisegno delle unità elementari di governo locale e la incidenza sui livelli sovraordinati regioni, stato nazionale, e ci auguriamo presto stato federale Europeo.
Francesco Crispino
